以案说法404｜职业病相关公报入库案例137：符合条件的程序性行政行为同样可诉 本案案号：（2013）乐中行初字第36号 入库编号：2016-18-3-007-002 案例编号：5.1.137 OCA137 【案件简介】
【律师说法】 本案是一宗涉及道路交通事故所致工伤认定中止程序的行政救济典型案例。 本案是最高人民法院第69号指导性案例。案情并不复杂，所涉及的问题却非常典型，也需要最高人民法院明确相应的司法裁判标准，这应该也是本案得以成为指导性案例的独特条件：案情不复杂，主要争议焦点比较明显、突出，有代表性、普遍性，因而通过指导性案例能够明确一项裁判标准，对后续类案具有明确的指导价值。 本案是一宗道路交通事故引发的工伤认定纠纷，并且，相关公安交管部门对案涉交通事故的责任划分因故无法明确，但依据国务院《工伤保险条例》第十五条有关视同工伤的规定，所谓事故受害者在相关交通事故中的责任划分，法定由公安交管部门判定，对这种事故认定结论，实务中过往是将其视为法定的、权威的责任比例判定，作为一种行政技术性判定结论，公安交管部门的事故责任认定书兼有行政权与技术性因素，因而具有法定的、先定的权威性，人民法院需要充分尊重，但2011年《道路交通安全法》大修之后，这一制度安排有了重大调整，对交通事故的责任判定不再限于公安交管部门，人民法院对相关交通事故的责任认定具有了独立的审查判定权力，虽然人民法院对公安交管部门作出的事故认定仍然需要尊重其法律效力。 因此，由道路交通事故所引发的工伤认定纠纷中，相关公安交管部门对交通事故的判定虽然是其前置程序，但并不是必需公安交管部门作出明确的事故责任划分才能启动、继续工伤认定，公安交管部门对交通事故的责任划分，与人社部门对交通事故能否认定工伤的审查，虽然程序上前后相继，但两家职能部门对于相关交通事故的责任判定各有其特殊要求： 对公安交管部门来说，必须严格依据现有证据材料划分事故相关方责任，但由于种种原因可能客观上无法查清具体的责任主次、比例等等，法律并未要求其必须作出此等判定，因而，公安交管部门对交通事故的责任划分一般会要求明确主次，但特殊情况下无法划分的，可以载明实情后，不予划分。至于后续事故各方的权利义务，则交由当事人自行通过诉讼程序解决。 但对人社部门来说，任何事故引发的劳动者遭受伤害，其必须履行法定职责判定能否认定工伤，而不能悬而不决。也就是说，前序性的公安交管部门可以不作具体的责任划分，但人社部门则必需在现有案情基础上作出最终的事故责任判定，并据此作出工伤认定决定。至于交通事故事后在技术上无法明确当事人责任主次的，法律制度设计上其实是给出了解决方案，即用人单位承担举证责任，也就是说，对类似事故责任因故无法查明的，用人单位应当就其不存在事故责任、或者不承担事故主要责任承担举证责任，否则，将承担不利后果，即劳动者不承担交通事故主要责任，进而认定为工伤。这种制度安排，本质上是工伤保险制度中倾斜保护劳动者合法权益这一立法宗旨的体现。此前，本号已推送相关工伤认定行政案例（参见《以案说法319｜最高法入库案例62：工伤认定中举证责任的制度利益应优先归属于劳动者》）。 而在本案中，案涉人社部门持续以公安交管部门未能具体划分交通事故责任而中止履行其工伤认定职能，除了明显有悖其行政职责，还反映出其对相关交通事故责任判定在不同职能部门间的差异缺乏正确认知。 本指导性案例着眼了程序性行政行为的可诉性。 依据《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。” 如果中止工伤认定程序事出有因，确需等待相关条件满足才能恢复，那这种中止行为显然不具有可诉性，因为行政机关并未作出实体性处理，而中止处理又确实无法避免，否则，纵使法院判令撤销，行政机关实际上也仍然无法继续处理。 但在本案中，如上所述，公安交管部门已经对事故情况予以查明，只是受客观条件制约无法划分具体的各方当事人责任，人社部门继续中止工伤认定显然没有合理性，否则，公安交管部门的事故调查程序已经完成，而相关事故认定在客观上已经无法实现，继续中止工伤认定也不可能等来公安交管部门进一步事故划分意见，因而，继续中止已失去合理基础。但人社部门的工伤认定职能必须继续进行，否则就构成渎职。 因此，本指导性案例对程序性行政行为的可诉性给出了明确认定：“当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益，对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，而对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。” 而透过个案及案涉程序性争议，我们更要看到行政机关依法履职的重要性。包括工伤认定、职业病诊断鉴定相关的职业卫生监督，劳动、卫生行政部门均应坚持把握社会保障领域优先保障劳动者合法权益这一根本性制度宗旨，而不应机械性强调相关技术问题的科学、严谨要求，对于客观上可能确实无法事后作出还原历史面貌的，就不能悬而不决、王顾左右，而应当据实、依法作出处理，比如劳动者实际工作环境已不复存在，但对于其在岗期间究竟是否接触职业病危害因素，技术上确有可能无法事后判明，但至少，对劳动者是否接害这一事实能否判定、不能判定的原因必须正面作出调查判定结论，职能部门对此不应回避。 换言之，你行政机关可以无法查明，但不能不查，也不能查了不说，确实无法查明的，得说清楚原因。（2026/2/14 16:32） 【收官】“职业病法律”公众号全部推文汇总（501-1000） 职业病问答69｜老板以租赁经营为由拒绝配合职业病诊断，怎么办？ 成功案例｜一裁终局！职业性尘肺病七级伤残患者获工伤待遇补差近20万元 管仕武｜关于《职业病诊断与鉴定管理办法》与《职业病防治法》冲突的审查建议 |
